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 《浙江省公路水运工程施工分包管理办法(试行)》政策解读

日期:2022-08-22来源:【字体:

 

  为贯彻落实《浙江省公路水运工程施工分包管理办法(试行)》(以下简称《办法》),依据《中华人民共和国民法典》《建设工程质量管理条例》等法律法规,结合我省公路水运工程实际,现就《办法》的主要修订内容解读如下:

一、修订背景

  (一)修订必要性

  1.有效适应管理新形势新要求。随着我省创建平安百年品质工程工作的深入开展,对推动施工分包行为阳光规范、从严监管违法违规行为以及提升分包队伍专业化水平等方面提出了更高要求。《民法典》以及交通运输部2021年修订的《公路工程施工分包管理办法》等相关法律法规的贯彻实施,对施工分包管理也产生了重大影响。同时,随着交通建设市场不断发展,也出现一系列的新问题,如分包范围界定不够明确、分包方式和类别划分不够清晰、管理程序和行为不够完善、转分包行为的认定不够具体等,原《浙江省公路水运工程施工分包管理实施细则》已不能满足当前施工分包管理的实际需要,需要通过修订完善力求破解。

  2.有效推进清廉交通建设。按照打造清廉浙江交通单元的标杆和示范要求,工程领域的分包市场管理需重点推进,有必要完善相应的制度要求,强化施工分包廉政风险防范,进一步规范交通建设市场秩序和施工分包行为,保障施工质量和安全。

  3.有效落实违法转分包专项整治。从2021年起,我省重点开展了交通建设领域突出问题专项整治工作,转分包整治作为重点任务之一,需要通过调整、完善制度来进行整体推动和提升,以切实有效整治违法转分包突出问题,规范分包行为。

  (二)修订原则

  1.依法依规原则。严格按照上位法律法规及违法转分包专项整治有关要求进行修订。

  2.契合市场实际需求原则。从我省分包市场实际情况出发,引导分包队伍与市场需求更加匹配。

  3.遵循市场健康发展原则。专业化的分包是今后工程建设所不可缺少的一部分。通过进一步培育专业化分包队伍,推动我省专业化分包市场的健康发展。

二、修订依据

  主要依据《中华人民共和国民法典》《建设工程质量管理条例》《浙江省交通建设工程质量和安全生产管理条例》等法律、法规和规章以及《交通运输部关于修订《公路工程施工分包管理办法》的通知》(交公路规〔2021〕5号)等文件。另外还参考了《铁路建设项目施工专业分包管理办法》《江苏省公路工程施工分包管理实施细则》等文件。

三、修订重点及主要内容

  (一)修订重点

  1.明确不得分包的工程内容

  交通运输主管部门至今未对公路水运工程“主体结构”的具体内容作出明确界定,导致各方对不得分包的工程内容理解和操作不一,在分包合法性问题上莫衷一是,多采用隐蔽分包、规避分包、变相分包等方式不规范实施,难以将实际分包“浮出水面”,成为制约阳光透明和规范化分包的很大障碍。

  本《办法》重点考虑了相对缺乏市场化基础,如特殊桥梁上部结构、桥梁高墩,以及工艺相对特殊,如盾构法施工的隧道、水底隧道等,同时结合我省公路水运市场实际,按照最为关键核心的工程受力构件、最为关注聚焦的质安重点部位为原则,通过专家论证、专题调研等方式,最终按照专业分类设定了路基、路面、桥梁、隧道、港航等六大类十四项不得分包的工程内容。

  2.明确施工分包资质资格条件

  法律规定分包人要具有相应资质,但现有的专业承包资质都是按专业设立的综合性资质(如桥梁专业资质、隧道专业资质),而市场实际的分包人所具备的往往是专业工程下某一专项工程的施工能力(如桥梁桩基专项、隧道开挖支护专项),很难达到资质申报的要求,分包队伍的条件与资质设置难以匹配对应。

  本《办法》以是否具备国家资规定的相应资质为区分界限,对专业分包、专项分包的资质、资格条件等具体要求进行了明确。一是明确专业工程的分包人应当具备国家规定的相应施工总承包资质或者专业承包资质;二是明确专项工程的分包人应当具备与专项工程施工能力相匹配的相应资格,并根据《部办法》中由省级交通运输主管部门制定本行政区域的专项分包类别及相应资格条件的规定要求,优化设置了土石方、软基处理等29个专项工程类别及对应的资格条件,以此合理推动分包的发展,将分包落到实处;三是明确劳务合作以劳务活动和劳务所需的小型机具为主,同时明确以专项分包实施的,分包人不得再进行劳务合作,以此进一步明晰专项分包和劳务合作的界限。

  3.严格规范参建各方的分包管理行为

  由于不得分包的主体结构的内容不明确等客观原因,部分承包单位对分包程序的执行不严格,如不履行分包报备程序或擅自分包给不合格的分包人等。部分建设单位刻意规避违法分包管理上的法律责任,采取对专业分包不允许申报、报而不批或者直接设定工程一律不得分包等条款,人为压制专业分包的正常进行,导致明面上的专业分包很少。

  本《办法》着重对参建单位分包管理工作要求作了进一步的明确及强调,以有效管控擅自分包、指定分包等不规范行为。一是重点明确发包人不得在招标文件中设定一律不得分包或对分包作出不合理限制的条款内容,不得拒收分包申请,并明确对于符合要求的分包,发包人应当在约定时限内予以认可,以强化发包人分包管理责任的落实。二是根据《部办法》中由省级交通运输主管部门制定本行政区域统一的分包合同格式的规定要求,明确了报审施工分包和劳务合作的相关材料,统一了备案表及合同格式。三是明确了参建各方在施工分包和劳务合作管理过程中应履行的相关管理职责。四是明确了劳务合作的结算费用不得明显偏离市场正常标准,应以人工及小型机具为主,以此进一步强化劳务合作的管理。

  4.强化违法违规行为处理

  当前公路水运市场新出现的各种违法转分包行为,如母子公司之间转包、联合体内部转包等,原有的法律法规未作出直接规定,导致在发现相关行为时,监管部门不能够进行有效的认定和处理,直接影响了工程质量和安全生产。

  本次《办法》对违法违规行为的认定处理进行了补充完善。一是在原《分包实施细则》的相关行为基础上,补充了对母子公司之间转包、联合体内部转包、以劳务合作之名行专业分包之实等七种违法转分包行为的认定处理。二是增设了对发包人、监理人、承包人、分包人等的五种违规行为,如发包人无正当理由在招标文件中设定一律不得分包,施工相关各方违规擅自指定、超资质分包等的处理规定。

  5.引导推动分包阳光透明规范

  施工分包是工程建设领域廉政风险防控的重点之一,由于其背后可能存在的经济利益等因素,相关各方不愿公开真实的分包合同,导致分包合同不够阳光透明,管理部门监管难度较大。

  本《办法》结合我省“数字化”发展要求,对分包阳光监管的要求进行了补充完善,明确分包合同及补充协议签订后应及时在相应数字化监管平台进行登记。明确规定项目参建各方应当积极利用数字化手段强化合同管理,在阳光监管等数字化平台对合同信息进行阳光公开,接受社会的监督,以进一步推动分包行为透明度的提升。

  (二)主要内容

  本《办法》共有七个方面主要内容,具体如下:

  1.施工分包的范围。一是明确施工分包可以采用专业工程或专项工程分包;二是结合我省公路水运工程市场实际,明确了不得分包的工程内容;三是对主要材料采购主体的范围进行了明确。

  2.施工分包的方式和条件。一是明确施工分包方式分为专业工程和专项工程分包;二是结合分包市场实际情况,按照施工内容相对较单一、质量安全较受控的原则,划分设定专项工程的主要类别,并明确相应资格条件。

  3.劳务合作的范围和条件。明确了劳务合作实施的范围、方式以及劳务合作的基本条件。

  4.施工分包的程序管理。重点对规范施工分包报审程序及合同信息登记等进行了明确,同时强调发包人、承包人、监理人、分包人的管理责任,强化责任落实。

  5.劳务合作的程序管理。对劳务合作的报审程序进行了明确,同时对监理人、承包人、劳务合作单位的管理责任及有关要求进行了强调。

  6.相关行为处理。一是对转包、违法分包等行为的处理进行了明确,并细化补充了母子公司之间转包等七种违法转分包行为情形;二是结合管理职责要求,细化明确了施工相关方其他违规行为的处理。

  7.其他。明确分包人业绩要通过阳光公开,以确保业绩的真实性,明确了本细则的适用范围和实施时间。

 

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